《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”）从流域着眼，对京津冀、长三角、珠三角等几大区域提出明确水污染治理要求，针对每一项措施都明确牵头及参与部门，力争权责明晰，着力打破“九龙治水”的困局。

破解难题，要从流域统筹考虑

水污染治理往往涉及污水处理厂建设、航运、农业等诸多方面，相对应的则有环保、水利、交通、建设、农业等多个部门。环保部门虽然具有法律赋予的统一监督责任，但是这些责任在部门协调上却效力欠佳：水利部门紧盯水资源短缺，建设部门更注重建市政给排水管网和污水处理厂，国土资源部门侧重地下水管理，环保部门更多是控制达标排放。

从本质上说，水污染治理是跨行政区、跨部门的流域综合治理问题。而实际上，从中央到地方，多部门的多头管理并未形成合力，虽不至于“三个和尚没水吃”，但工作效率及效果却大打折扣。这也正是以往水污染防治工作开展过程中遭遇的难点。尤其是在跨界水污染纠纷中，这一点表现得更为突出。

2013年，漳河上游山西省境内一家企业发生苯胺泄漏，造成重大环境污染，污染水体最终流经河北、河南两省边界。而处于下游的河北省邯郸市竟在5天后才被告知，最终导致下游大面积停水、两地群众恐慌并引发大规模“抢水”。

其实，早在1993年漳河上游管理局就已经成立，负责对河段实行统一管理，依法协调山西、河北、河南三省的漳河水事纠纷。但实际情况却是，对于各省漳河水污染治理，管理局很难插手。

“‘水十条’最大的特点是在中长期时间框架内对多个污染源、多类型水体、多方面举措进行了全面部署，这种系统性、多要素的部署，同时也带来了如何做到部门协调、制度协同、举措联动、持续有效推进水环境质量改善的难题。”环境保护部环境规划院副院长吴舜泽认为，这可能将是“水十条”实施过程中遇到的最大问题。

破解难题，水污染治理必须从流域着眼、统筹考虑。而流域管理中一个突出问题便是会涉及不同利益相关方，各类群体出于不同的权利、利益诉求，往往存在着各种矛盾与冲突。如何化解这些矛盾与冲突，区域之间、部门之间如何做到拧成一股绳，劲往一处使，也正是“水十条”能否实现目标的关键所在。

明确责任，加强考核是必要手段

“水十条”共提出10条35款76类238项具体治理措施，几乎每一项都明确了具体牵头部门和具体参与部门。同时，国务院与地方政府签订水污染防治目标责任书，分解落实目标任务。每年分流域、分区域、分海域对行动计划实施情况进行考核。

这在我国水污染治理的进程中可谓是大手笔。对此，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文指出：“如果无法完成要求，牵头部门负主要责任，参与部门也负相应责任，权责的明确和问责机制的完善将会极大避免出现‘九龙治水’的乱局。”

仅把绳子拧成一股还不够，怎样做到大伙劲往一处使才更为重要。

完善流域协作机制，健全跨部门、区域、流域、海域水环境保护议事协调机制，充分发挥环境保护区域督查派出机构和流域水资源保护机构作用，成为必须。这也正是党的十八届三中全会提出的明确要求：要建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。

中科院科技政策与管理科学研究所所长王毅指出：“过去我们在主要流域设有水资源保护局，在一个时期内这一机构在形式上曾实行水利和环保部门双重领导，但是两个部门在预算、人员安排、信息分享等问题上并不能达成共识，导致这个机制无疾而终。”

因此，他建议，优先开展环境管理流域派出机构的试点工作，负责流域环境质量的监管和协调，也可以考虑通过流域机构的重组将水资源管理和水环境管理统一起来。

实践中，早有先例。为了整治辽河污染，辽宁省以辽河干流河道管理范围为主体，划定“辽河保护区”，并在省、市、县设立专门管理机构——辽河保护区管理局，在保护区内统一行使多部法律法规确定的权责，统一负责辽河治理保护的各项工作，并对应设立辽河保护区公安局。最终变“九龙治水”为“划区设局”，如期摘掉了流域重污染的帽子。

有了“断腕”措施，还需“接骨”良策，通体才能盘活。在流域水污染治理过程中，想要充分调动地域及部门的治水积极性，建立跨省流域生态补偿机制是有效途径。

2011年，新安江流域正式成为我国首个跨省流域生态补偿机制试点，各方约定，只要安徽出境水质达标，下游的浙江省每年补偿安徽1亿元。3年试点结束后，两省联合监测数据表明，新安江安徽出境断面水质稳中趋好，达到试点考核要求，并带动了千岛湖水质与上游来水同步改善，营养状态指数逐步下降。在此基础上，两省还建立了新安江流域上下游互访协商机制，统筹推进全流域联防联控，合力治污。

“源头活水出新安，百转千回下钱塘”，于新安江，“共饮一江水”成为了一段佳话。打破“多龙治水”困局并非不能实现，需要的是借鉴已有的经验，同时也需不断创新。